Pandémia a s ňou súvisiace spoločenské reštrikcie so sebou priniesli aj nezanedbateľné ekonomické problémy. Európska komisia sa prostredníctvom Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti snaží zabezpečiť podporu investícií a reforiem v jednotlivých členských štátoch Európskej únie a to s cieľom obnoviť európsku ekonomiky a urobiť ju viac odolnou na krízy rôzneho charakteru.
Dňa 24. septembra 2021 Národná rada Slovenskej republiky prijala zákon č. 368/2021 Z. z. o mechanizme na podporu obnovy a odolnosti (ďalej len „zákon o mechanizme podpory“) a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov. V dôsledku prijatia zákona o mechanizme podpory dochádza k zmenám alebo doplneniam aj v nasledujúcich právnych predpisoch: (A) zákon č. 213/1997 Z. z. o neziskových organizáciách poskytujúcich všeobecne prospešné služby v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o NO“), (B) zákon č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o organizácii činnosti vlády“), (C) zákon č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o rozpočtových pravidlách“), (D) zákon č. 203/2011 Z. z. o kolektívnom investovaní v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o kolektívnom investovaní“), (E) zákon č. 374/2014 Z. z. o pohľadávkach štátu a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o pohľadávkach štátu“) a (F) zákon č. 357/2015 Z. z. o finančnej kontrole a audite a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o finančnej kontrole“).
V zmysle dôvodovej správy k zákonu o mechanizme podpory sa slovenská a európska ekonomika prepadla v dôsledku pandémie do krízy. Strednodobé a dlhodobé následky krízy budú závisieť od toho, ako rýchlo sa ekonomiky členských štátov spamätajú z krízy, čo zase závisí od fiškálneho priestoru, ktorý majú členské štáty k dispozícii na prijatie opatrení na zmiernenie sociálneho a ekonomického vývoja dopadu krízy a na odolnosť ich ekonomík. Aj z týchto dôvodov Európska komisia navrhla vytvorenie Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti, čo je celoeurópsky program, v rámci ktorého budú z rozpočtu Európskej únie (ďalej len „EÚ“) podporené investície a reformy v členských štátoch. Tieto reformy a investície musia byť zamerané na riešenie štrukturálnych slabostí ekonomík a na posilnenie ich odolnosti a sú preto nevyhnutné na to, aby sa ekonomiky vrátili na cestu udržateľného oživenia a zabránilo sa ďalšiemu prehlbovaniu rozdielov v EÚ.
Vzhľadom na obsahovú rozsiahlosť vlastného textu zákona o mechanizme podpory prinášame v tomto príspevku prehľad jeho najdôležitejších ustanovení a odkazujeme aj na plné znenie zákona o mechanizme podpory, zverejnené v Zbierke zákonov Slovenskej republiky.
Úvodom prináša zákon o mechanizme podpory predovšetkým vymedzenie (A) základných pojmov, (B) predmetu zákona o mechanizme podpory a (C) pôsobnosti orgánov na úseku mechanizmu podpory obnovy a odolnosti (ustanovenia § 1 až § 7 zákona o mechanizme podpory).
Predmetom zákona o mechanizme podpory je právna úprava otázok a právnych vzťahov, postupov a procesov, ktoré vznikajú pri implementácii plánu obnovy a odolnosti v Slovenskej republike (ďalej len „plán obnovy a odolnosti“) s dôrazom na vytváranie podmienok pre efektívnu, účinnú a transparentnú koordináciu, riadenie, vykonávanie a kontrolu vykonávania mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti (ustanovenie § 1 zákona o mechanizme podpory).
Z pohľadu vymedzenia základných pojmov je potrebné podotknúť, že niektoré pojmy odkazujú priamo na text nariadenia Európskeho parlamentu a Rady 2021/241 o zriadení Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti, v ktorom sú ich definície obsiahnuté, prípadne na iné nariadenia EÚ. Vykonávaním mechanizmu sa chápe činnosť pri takých investíciách a reformách, ktoré sú financované prostriedkami mechanizmu. Ide teda o užší pojem ako vykonávanie plánu obnovy a odolnosti. Činnosť zahrnutá v pláne obnovy a odolnosti, ktorá je financovaná prostriedkami z mechanizmu v rámci vykonávania mechanizmu je investíciou. Zároveň sú definované prostriedky mechanizmu, systém implementácie mechanizmu, finančný nástroj a nezrovnalosti. Pri definícii nezrovnalosti bolo treba zaviesť novú definíciu na národnej úrovni, nakoľko na rozdiel od programov zdieľaného riadenia tento mechanizmus nemal definovanú nezrovnalosť v európskej legislatíve, avšak Európska komisia od členských štátoch riešenie a nápravu nezrovnalostí požaduje (ustanovenie § 2 zákona o mechanizme podpory).
Z pohľadu pôsobnosti orgánov v oblasti mechanizmu podpory a odolnosti zákon o mechanizme podpory upravuje pôsobnosť a úlohy (A) Vlády Slovenskej republiky (ustanovenie § 3 zákona o mechanizme podpory), (B) Národnej implementačnej a koordinačnej autority (ustanovenie § 4 zákona o mechanizme podpory), (C) vykonávateľa – ústredný orgán štátnej správy určený Vládou Slovenskej republiky, ktorý zodpovedá za realizáciu investície alebo realizáciu reformy v súlade s plánom obnovy vrátane plnenia a dosahovania míľnikov a cieľov (ďalej len „Vykonávateľ“) (ustanovenie § 5 zákona o mechanizme podpory), (D) sprostredkovateľa – ústredný orgán štátnej správy, štátna rozpočtová organizácia, štátna príspevková organizácia, vyšší územný celok, obec alebo iná právnická osoba, ktorá je na základe písomného poverenia vykonávateľa poverená plnením časti úloh vykonávateľa a ktorá má odborné, personálne a materiálne predpoklady na plnenie týchto úloh (ďalej len „Sprostredkovateľ“) (ustanovenie § 6 zákona o mechanizme podpory) a (E) orgánu zabezpečujúceho ochranu finančných záujmov EÚ – Úrad vlády Slovenskej republiky (ustanovenie § 7 zákona o mechanizme podpory).
Samotný proces vykonávania plánu obnovy je predmetom úpravy ustanovení § 8 až § 11 zákona o mechanizme podpory. Súčasťou vykonávania plánu obnovy je vládny audit. Koordinovanie a centrálne plánovanie výkonu vládnych auditov pri vykonávaní plánu obnovy a odolnosti je úlohou Ministerstva financií Slovenskej republiky. Samotný výkon vládnych auditov Ministerstvo financií Slovenskej republiky zabezpečuje prostredníctvom svojich administratívnych kapacít, administratívnych kapacít Úradu vládneho auditu alebo inej právnickej osoby (ustanovenie § 8 zákona o mechanizme podpory).
Dôležitou súčasťou vykonávania plánu obnovy sú aj rozpočtové pravidlá mechanizmu podpory. Ustanovuje sa, že z prostriedkov mechanizmu sa v štátnom rozpočte rozpočtujú príslušné výdavky na realizáciu investícií a reforiem zahrnutých do plánu obnovy a odolnosti. Vykonávateľ rozpočtované prostriedky mechanizmu na výdavkovom účte sám používa alebo sa ich poskytuje prijímateľom. Prostriedky poskytnuté Slovenskej republike z EÚ na samostatný účet národnej implementačnej a koordinačnej autority sa postupne prevádzajú do príjmov štátneho rozpočtu Slovenskej republiky, a to vždy po dohode medzi národnou implementačnou a koordinačnou autoritou a Ministerstvom financií Slovenskej republiky. Z týchto prostriedkov sa zabezpečuje krytie výdavkov súvisiacich s vykonávaním plánu obnovy a odolnosti (ustanovenie § 9 zákona o mechanizme podpory).
Právnu úpravu krízových opatrení ako jedného z inštitútov dohľadu národnej implementačnej a koordinačnej autority nad vykonávaním plánu obnovy a odolnosti predstavuje ustanovenie § 10 zákona o mechanizme podpory. Po novom sa tak ustanovuje možnosť zaviesť krízové opatrenia, ktorých cieľom je napomôcť Vykonávateľovi v riadnej implementácii investície alebo reformy, ak hrozí, že investícia alebo reforma nebude implementovaná v stanovenej lehote, účele alebo rozsahu. Krízové opatrenia spočívajú napríklad v povinnosti plniť určité opatrenia, vykonať určité úkony, strpieť intenzívnejší dohľad národnej implementačnej a koordinačnej autority alebo podávať informácie a správy Vláde Slovenskej republiky alebo predsedovi Vlády Slovenskej republiky. Krízové opatrenia navrhuje národná implementačná a koordinačná autorita po predchádzajúcej diskusii s Vykonávateľom a schvaľuje ich Vláda Slovenskej republiky. Každé opatrenie, jeho časový harmonogram, ako aj lehota splnenia, musí byť najprv prerokované s dotknutým Vykonávateľom. Plnenie krízových opatrení vyhodnocuje národná implementačná a koordinačná autorita. Ak tá zistí, že sa situácia v implementácii investície alebo reformy dostala do žiadúceho stavu, pripraví návrh na ukončenie uplatňovania krízových opatrení. Ak národná implementačná a koordinačná autorita zistí, že sa situácia v oblasti implementácie investície alebo reformy nezlepšila, pripraví návrh nových krízových opatrení, alebo návrh na zmenu už zavedených krízových opatrení. Tieto návrhy schvaľuje Vláda Slovenskej republiky na návrh národnej implementačnej a koordinačnej autority (ustanovenie § 10 zákona o mechanizme podpory).
Súčasťou procesu vykonávania plánu obnovy je aj Informačný a monitorovací systém plánu obnovy. Zákonom o mechanizme podpory sa zavádza informačný a monitorovací systém pre plán obnovy a odolnosti, ktorý spravuje národná implementačná a koordinačná autorita a definuje sa jeho obsah. Pre subjekty zapojené do vykonávania plánu obnovy a odolnosti sa ustanovuje povinnosť pravidelne evidovať a aktualizovať údaje o vykonávaní plánu obnovy a odolnosti a využívaní prostriedkov mechanizmu, na základe ktorých je možné poskytovať aktuálny prehľad o fyzickom a finančnom stave implementácie plánu obnovy a odolnosti (ustanovenie § 11 zákona o mechanizme podpory).
Smerodajnými z pohľadu poskytovania prostriedkov mechanizmu podpory sú ustanovenia § 12 až § 20 zákona o mechanizme podpory, ktoré upravujú (A) všeobecné ustanovenia o poskytovaní prostriedkov mechanizmu (ustanovenie § 12 zákona o mechanizme podpory), (B) spoločné ustanovenia o poskytovaní prostriedkov mechanizmu (ustanovenie § 13 zákona o mechanizme podpory), (C) poskytovanie prostriedkov mechanizmu nenávratným spôsobom (ustanovenie § 14 zákona o mechanizme podpory), (D) výzvu (ustanovenie § 15 zákona o mechanizme podpory), (E) žiadosť o prostriedky (ustanovenie § 16 zákona o mechanizme podpory), (F) námietky (ustanovenie § 17 zákona o mechanizme podpory), (G) poskytovanie prostriedkov mechanizmu návratným spôsobom (ustanovenie § 18 zákona o mechanizme podpory), (H) zmluvu o financovaní finančného nástroja (ustanovenie § 19 zákona o mechanizme podpory) a (I) zmluvu s finančným sprostredkovateľom (ustanovenie § 20 zákona o mechanizme podpory)
Zákon o mechanizme podpory sa ďalej zaoberá aj finančnými vzťahmi a ich vysporiadaním. Na právnom základe inštitútu finančnej opravy vzniká povinnosť vrátiť alebo viazať prostriedky mechanizmu, ak je zistená nezrovnalosť alebo iné porušenie pri poskytovaní alebo používaní prostriedkov mechanizmu. Pod nezrovnalosťou sa pritom v zmysle ustanovenia § 2 písm. m) zákona o mechanizme podpory rozumie akékoľvek porušenie práva EÚ alebo zákonov a iných všeobecne záväzných právnych predpisov týkajúcich sa jeho uplatňovania pri vykonávaní mechanizmu, vyplývajúce z konania alebo opomenutia fyzickej osoby, právnickej osoby alebo subjektu, ktorý sa zúčastňuje na vykonávaní mechanizmu, dôsledkom čoho je alebo by mohlo byť poškodenie finančných záujmov EÚ. Zákon o mechanizme podpory ďalej špecifikuje postup pri finančných opravách voči prijímateľom alebo osobám vykonávajúcim finančné nástroje. Ak je na strane prijímateľa alebo osoby vykonávajúcej finančné nástroje zistená nezrovnalosť alebo iné porušenie pri poskytovaní alebo používaní prostriedkov mechanizmu, finančná oprava sa uskutočňuje vrátením prostriedkov alebo ich časti. Uvedené neplatí iba v prípade, ak je prijímateľom štátna rozpočtová organizácia. V prípade štátnej rozpočtovej organizácie sa finančná oprava vysporiada viazaním prostriedkov mechanizmu (ustanovenie § 21 zákona o mechanizme podpory).
Záverom sa zákon o mechanizme podpory venuje aj problematike ochrany finančných záujmov EÚ. Ochrana finančných záujmov EÚ je podľa dôvodovej správy k zákonu o mechanizme podpory jednou z hlavných podmienok vykonávania mechanizmu, ktorým Európska komisia podmieňuje jeho implementáciu a distribúciu prostriedkov z rozpočtu EÚ. Právna úprava v ustanovení § 23 zákona o mechanizme podpory sa inšpiruje právnou úpravou ochrany finančných záujmov EÚ, ktorú Slovenská republika zaviedla pri implementácii európskych štrukturálnych a investičných fondov v období 2014 až 2020 (ustanovenie § 23 zákona o mechanizme podpory).
Zákon o mechanizme podpory neopomína ani úpravu predchádzania a riešenia konfliktu záujmov pri vykonávaní mechanizmu podpory. Ustanovenie § 24 ods. 1 zákona o mechanizme podpory stanovuje, že národná implementačná a koordinačná autorita, Vykonávateľ, Sprostredkovateľ a osoba vykonávajúca finančné nástroje sú povinní pri poskytovaní prostriedkov mechanizmu konať tak, aby nehrozil, nevznikol a tiež netrval konflikt záujmov. Ak však napriek týmto opatreniam dôjde k situácii, že hrozí, vzniká alebo trvá konflikt záujmov, sú tieto subjekty povinné prijať všetky opatrenia, ktorými zabránia tomu, že táto situácia ovplyvní, naruší alebo ohrozí nestranný, transparentný, nediskriminačný, efektívny, hospodárny a objektívny výkon plnenia ich úloh pri vykonávaní mechanizmu. Ďalšie odseky ustanovenia § 24 zákona o mechanizme podpory upravujú napríklad (A) vysvetlenie obsahu pojmu zainteresovaná osoba na strane žiadateľa alebo prijímateľa, (B) určenie, že z realizácie investície sú vylúčené zainteresované osoby na strane Vykonávateľa a Sprostredkovateľa a pod. (ustanovenie § 24 zákona o mechanizme podpory).
V zákone o NO dochádza napríklad k stanoveniu výnimky zo zákazu určeného nakladania s prioritným majetkom, ak ním nezisková organizácia zabezpečuje pohľadávku štátu zo zmluvy uzatvorenej podľa osobitného predpisu (ustanovenie § 31a ods. 2 zákona o NO).
V rámci zákona o organizácii činnosti vlády zas po novom dochádza k rozšíreniu vecnej pôsobnosti Úradu vlády Slovenskej republiky ako ústredného orgánu štátnej správy aj na oblasť koordinácie a vykonávania plánu obnovy a odolnosti a vykonávania mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti (ustanovenie § 24 ods. 1 zákona o organizácii činnosti vlády).
Zákon o rozpočtových pravidlách obsahuje najmä nasledovné zmeny: (A) rozšírenie legálnej definície verejných prostriedkov aj o prostriedky poskytnuté z rozpočtu EÚ na vykonávanie plánu obnovy a odolnosti (ustanovenie § 2 písm. a) zákona o rozpočtových pravidlách) či (B) zavedenie osobitnej právnej úpravy vzťahujúcej sa na prostriedky mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti, ktorá predovšetkým určuje, ktoré ustanovenia zákona o rozpočtových pravidlách sa vzťahujú či prípadne nevzťahujú na prostriedky mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti (ustanovenie § 20b zákona o rozpočtových pravidlách).
V súvislosti so zákonom o kolektívnom investovaní sa po novom nepovažuje za porušenie povinnosti mlčanlivosti o skutočnostiach, o ktorých sa dozvedel v rámci svojich pracovných povinností či postavenia člen štatutárneho orgánu, dozorného orgánu, zamestnanec, prokurista, likvidátor, správca konkurznej podstaty, nútený správca, zástupca núteného správcu, ako aj ďalšie osoby podieľajúce sa na činnosti správcovskej spoločnosti a depozitára, ak je informácia poskytnutá národnej implementačnej a koordinačnej autorite, Vykonávateľovi a Ministerstvu financií Slovenskej republiky pri výkone kontroly alebo auditu finančných nástrojov ustanovených osobitným predpisom (ustanovenie § 162 ods. 3 zákona o kolektívnom investovaní).
Zmeny sa dotkli aj zákona o pohľadávkach štátu. V dôsledku prijatia zákona o mechanizme podpory sa zákon o pohľadávkach štátu po novom nevzťahuje na pohľadávky štátu vzniknuté z vykonávania mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti medzi národnou implementačnou a koordinačnou autoritou a Európskou komisiou podľa zákona o mechanizme podpory (ustanovenie § 1 ods. 3 písm. d) zákona o pohľadávkach štátu).
Posledným zákonom, ktorý sa v súvislosti s prijatím zákona o mechanizme podpory mení, je zákon o finančnej kontrole. V rámci zákona o finančnej kontrole dochádza najmä k zmene, v zmysle ktorej má Úrad vládneho auditu právomoc v konaní rozhodovať o porušení finančnej disciplíny pri nakladaní s prostriedkami mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti a ukladať a vymáhať sankcie za toto porušenie (ustanovenie § 4 ods. 4 písm. b) a c) zákona o finančnej kontrole).
Zákon o mechanizme podpory nadobúda delenú účinnosť (A) dňa 01. novembra 2021, (B) dňa 31. decembra 2021 a (C) dňa 01. júla 2022.